КОНЦЕПЦИЯ
создания Комиссии по государственному развитию и реформам
при Президенте Республики Абхазия
I. Вступление
Абхазский народ отстоял свое право на свободу и независимость в тяжелейших условиях военного противостояния с внешним врагом, тотальной изоляции, экономической и политической блокады. Курс на международное признание Республики Абхазия как суверенного, демократического, правового государства был частично реализован в 2008 году в связи с признанием независимости нашей страны Российской Федерацией и некоторыми другими государствами членами ООН. Однако воспользоваться открывшимися в этой связи возможностями не удалось. Управление страной после политического признания осуществлялось безынициативно, по инерции. Крайне мало внимания уделялось стратегическому планированию. Реформы если и проводились, то медленно и непоследовательно, без соответствующей научно-аналитической (экспертной) поддержки. Закономерным итогом такого управления явился всеобъемлющий застой и политический кризис, приведший к внеочередной смене власти.
Сегодня, необходимость перемен очевидна всем. Нужны реформы – смелые и эффективные, направленные на укрепление и обновление государственных основ, модернизацию политической, экономической и финансовой систем, решение демографической проблемы, развитие государственной идеологии и общественного самосознания. Вместе с тем, следует учитывать, что любая реформа связана с рисками, минимизация которых требует всестороннего анализа ситуации и детального планирования. Политическая элита должна ставить перед собой последовательные, строго определенные цели и знать, как добиваться этих целей с максимальной эффективностью.
Важнейшим условием для реализации эффективных реформ, а также сведения к минимуму сопутствующих им рисков, является проведение единой, централизованно-управляемой государственной политики реформ. Представляется, что направлять и контролировать этот процесс должно высшее должностное лицо – Президент, путем постановки соответствующих задач, утверждения и координации предлагаемых решений, а так же контроля за их исполнением. Но функции по выработке государственной политики реформ, подготовке соответствующих предложений, программных документов, концепций и т.п., должен осуществлять коллективный разум – мощный мозговой центр с серьезными аналитическими и творческими возможностями, широкими полномочиями и исключительной государственной поддержкой на всех уровнях. В этой связи целью настоящей Концепции является теоретическое обоснование создания такого органа, а также выработка практических рекомендаций по его структуре, компетенции и месту в системе органов государственной власти Республики Абхазия.
II. Цели и задачи
Прежде чем преступать к масштабным реформам, необходимо определить генеральную цель всех дальнейших действий органов власти и других социальных институтов в деле обеспечения развития государства на долгосрочную перспективу – сформулировать новую национальную идею, которая должна:
– быть общей для абсолютного большинства граждан нашей страны, т.е. отражать реальные национальные интересы абхазского народа;
– иметь высший приоритет государственной важности и общественной значимости, т.е. вытекать из логической необходимости ее достижения как таковой;
– быть достижимой, в том числе с использованием (по большой части) собственных сил, ресурсов, знаний, навыков и умений, т.е. в независимости или даже вопреки воле внешних противодействующих сил.
В этой связи представляется, что в качестве таковой необходимо рассматривать вовсе не популярную ныне идею о всеобщем признании независимости Республики Абхазия и становлении ее в качестве полноправного члена мирового сообщества. Генеральной целью нашей страны должно стать создание высокоэффективного, социально-ориентированного, суверенного государства, способствующего укреплению и развитию абхазской нации на базе исконно абхазских ценностей и традиций.
Соответственно, из общей генеральной цели должно быть выведено несколько стратегических целей (подцелей), выполнение которых необходимо для достижения цели генеральной, а именно:
– финансово-экономическое благополучие государства, основанное на максимальном вовлечении и эффективном использовании национальных богатств в экономике;
– материальное благополучие населения, обеспеченное созданием справедливых условий для распределения общественных благ и национальных богатств между всеми гражданами;
– создание идеологических основ укрепления и развития абхазской нации, ее количественных (решение демографического вопроса) и качественных (повышение уровня образования, физического, духовного и нравственного развития) характеристик;
– обеспечение полного государственного суверенитета и создание полноценной системы национальной безопасности, гарантирующей высокий уровень защиты государства от внешних и внутренних угроз, включая условия для безопасной жизнедеятельности граждан.
Определение высшего уровня целеполагания посредством закрепления генеральной и стратегических целей, предполагает также формирование среднего и начального уровней, т.е. выработку промежуточных целей и обусловленных ими задач. Образуемое таким образом дерево целей, каждая ветвь которого взаимосвязана и взаимообусловлена, представляет собой лишь теоретическую конструкцию, продукт чистого разума. Для достижения практических результатов, теоретическая модель должна быть подкреплена соответствующей методологией. Объединение целеполагания и методологии в рамках одной модели, с учетом общегосударственного характера и масштаба предлагаемых преобразований, является архисложной задачей для любого управленческого субъекта и, в этой связи, не может быть поручена одному или нескольким действующим органам власти в качестве дополнительной нагрузки к имеющемуся функционалу.
Вышеизложенное обуславливает практическую необходимость закрепления указанных функций за специально созданным органом, к исключительной компетенции которого следует отнести решение следующих вопросов:
– разработка основополагающего стратегического документа, определяющего цели и задачи Республики Абхазия на всех уровнях целеполагания в общегосударственном масштабе (далее – Национальная доктрина Республики Абхазия);
– разработка методов (требований, условий) эффективной реализации Национальной доктрины Республики Абхазия, формирование на их основе соответствующих отраслевых программ и концепций;
– консолидация, интеграция и содействие формированию государственных и общественных инициатив прикладного и концептуального характера, направленных на реализацию Национальной доктрины Республики Абхазия или ее отдельных направлений;
– координация деятельности властных и управленческих структур на стадии выработки и реализации государственных программ, осуществления контроля за их соответствием положениям Национальной доктрины Республики Абхазия.
III. Структура и организация работы
В качестве основополагающих принципов работы нового органа можно выделить следующие:
– наличие закрепленных в законе полномочий, гарантирующих относительную самостоятельность органа в рамках порученной ему функции;
– коллегиальность в работе и принятии решений;
– полная прозрачность (открытость) деятельности;
– свободный доступ к государственным информационным системам;
– налаженное взаимодействие с органами государственного управления;
– широкое сотрудничество с научной и экспертной средой.
В этой связи важно определить организационно-правовую форму и место данного органа в системе органов государственной власти. С учетом масштабов и характера поставленной задачи, нецелесообразно создавать подобную структуру в рамках Кабинета Министров или Администрации Президента Республики Абхазия, функции которых в наиболее общем виде сводятся соответственно к непосредственному исполнению (реализации) государственной политики и к обеспечению деятельности Президента Республики Абхазия. Представляется, что наиболее удачным вариантом стало бы выделение его в самостоятельную структуру, подотчетную непосредственно Президенту. Приемлемая организационно-правовая форма и рабочее наименование данного органа – Комиссия по государственному развитию и реформам (КГРиР) при Президенте Республики Абхазия (далее – Комиссия).
Возможная структура Комиссии может быть организована следующим образом. Структура Комиссии включает в себя:
– постоянных членов, в том числе Председателя;
– административно-технический аппарат, обеспечивающий деятельность комиссии;
– постоянно действующие рабочие группы.
Постоянные члены комиссии назначаются и освобождаются от должности по решению Президента Республики Абхазия. Количество постоянных членов не должно быть очень велико, в пределах 10-15 человек. Председатель избирается на первом заседании Комиссии сроком на один год, руководит работой Комиссии и представляет ее во взаимоотношениях с органами государственной власти, местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Подбор инициативных, энергичных кадров на замещение должностей постоянных членов Комиссии, обладающих необходимыми деловыми и профессиональными качествами, – первое и необходимое условие эффективности деятельности Комиссии.
Административно-технический аппарат формируется на договорных началах из числа специалистов, необходимых комиссии для надлежащего исполнения своих задач и функций. Он должен быть достаточно компактным и при этом обеспечивать Комиссию всей необходимой информацией, справочными и аналитическими материалами, решать другие оперативные задачи.
Рабочие группы Комиссии формируется по отраслевому принципу при непосредственном участии постоянных членов Комиссии. Помимо одного или более постоянных членов Комиссии в состав рабочий группы включаются представители профильных министерств и ведомств, депутаты Народного Собрания – Парламента Республики Абхазия, ученые, эксперты, представители общественности. Руководит работой рабочей группы один из представленных в ней постоянных членов Комиссии. Решения, принимаемые в рабочих группах, имеют рекомендательный характер и должны в установленном порядке утверждаться Комиссией.
Работа Комиссии и ее рабочих групп должна строиться на принципах коллегиальности и гласности принимаемых решений. По ключевым вопросам целесообразно организовывать широкие общественные слушания. Окончательное решение о принятии Национальной доктрины Республики Абхазия и иных концептуальных документов, разработанных Комиссией, должно оставаться за Президентом Республики Абхазия в соответствии с закрепленным в статье 53 Конституции Республики Абхазия полномочием по определению основных направлений внутренней и внешней политики.
Важным условием эффективности Комиссии является создание надлежащих материально-технических, организационных, правовых и иных условий ее работы, установленных законом. Закрепление статуса Комиссии на уровне закона позволит ей утвердиться в статусе ключевого органа, обеспечивающего реализацию централизованно-управляемой государственной политики реформ, установить механизмы взаимодействия с другими органами государственной власти.
IV. Заключение
Новейшие вызовы времени требуют смелых и решительных действий. Если мы хотим сохранить нацию и обеспечить ее устойчивое развитие, нашему обществу необходимо реализовать закрепленную в настоящей Концепции Генеральную цель, построить эффективное, конкурентоспособное государство. Поскольку такое государство – это сложнейший, многофункциональный механизм институционального уровня, осуществить его создание и стабильное функционирование на основе простых инерционных решений невозможно. Как показывает мировой исторический опыт, единственный выход из сложившейся ситуации – консолидация государственных и общественных усилий в рамках единой структурной организации, мобилизация интеллектуальной элиты и всех имеющихся ресурсов страны.
Создание Комиссии должно поспособствовать вышеизложенному, а также обеспечить определение эффективных путей развития и наилучших способов их преодоления. Подобного рода структуры были созданы во многих странах, большинство из которых, руководствуюсь результатами их работы, сумели осуществить качественный прорыв. Не следует ли нам учесть этот опыт и совершить собственный рывок в будущее? Безусловно, следует. А основой для этого может и должна стать Комиссия и проделанная ей работа.
